StudiegroepInterbestuurlijke en Financiële Verhoudingen

Vraag en antwoord

De studiegroep in 13 vragen en antwoorden. Staat jouw vraag er niet tussen? Laat het ons weten.

Zoals de naam al doet vermoeden, onderzoekt de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen de interbestuurlijke en financiële verhoudingen tussen de verschillende overheden: gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. In toenemende mate werken overheden samen aan grote maatschappelijke opgaven zoals de woningnood, de energietransitie en de ambulantisering van de geestelijke gezondheidszorg. Bij een intensieve samenwerking vervagen de grenzen tussen de verschillende organisaties een beetje. Het gaat er immers om dat de overheid als geheel goed werkt, niet wie precies wat doet. Dit ook om een goede partner voor inwoners, ondernemers en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties te zijn.

Door steeds complexere vraagstukken die soms gedecentraliseerd zijn en vaak regionaal worden aangepakt, is het nodig te bekijken of die samenwerking goed verloopt en wat er beter kan. In opdracht van de voorzitters van de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen, de staatssecretaris van Financiën en de minister van BZK is de studiegroep eind 2019 van start gegaan. In de zomer van 2020 levert de studiegroep haar rapport op. Begin april verscheen tussentijds het discussiedocument ‘Nederland heeft één overhead nodig’ .

De studiegroep is geslaagd als ze oplossingen en beleidsopties heeft voor een aantal veelvoorkomende knelpunten in de interbestuurlijke samenwerking en de financiële verhoudingen. Uiteindelijk is het de wens dat deze landen in de praktijk, dat wil zeggen dat de aanbevelingen van de studiegroep worden overgenomen door het kabinet en andere overheden en dat er langs deze lijnen gewerkt gaat worden.

Overheden zijn in het afgelopen decennium op een nieuw speelveld beland. Taken zijn gedecentraliseerd, er worden meer opgaven op regionale schaal aangepakt en er zijn nieuwe uitdagingen bij gekomen. Zij staan op dit moment samen voor grote maatschappelijke opgaven. Bestuurders, ambtenaren en professionals werken steeds meer als één overheid samen. Dat ‘leren door te doen’ levert veel resultaten op, maar toch lukt effectief en impactvol samenwerken nog niet altijd goed genoeg. Of het kost alle betrokkenen meer energie en moeite dan nodig waarbij de bestaande bestuurlijke en financiële inrichting knelt. Het werken aan de grote opgaven van nu vraagt om voeding voor het inrichten van een nieuwe werkwijze en nieuwe instrumenten om deze opgaven gezamenlijk aan te passen. Denk aan financiën, wet- en regelgeving en procesafspraken. Deze levert de studiegroep met dit rapport.

De 12 leden van de studiegroep hebben allemaal veel ervaring in het openbaar bestuur. Ze werken in twee fases. In de eerste analyseren zij drie casussen en halen daaruit de specifieke en meer algemene interbestuurlijke en financiële vraagstukken en knelpunten. Ze voeren daarover gesprekken met experts en organiseren discussies, rondetafelbijeenkomsten, om de ervaringen van experts op te halen. In het discussiedocument ‘Nederland heeft één overheid nodig’ zetten zij hun analyse en mogelijke oplossingsrichtingen op een rij. Dat document is het vertrekpunt voor de tweede fase. Dat is opnieuw een ronde met veel discussie waarin de studgroep van analyse tot aanbevelingen komt. Het rapport van de studiegroep komt volgens in de zomer van 2020 uit.

De studiegroep is open en transparant. Vandaar dat er tussentijds berichten verschijnen op de website Overheid van Nu. Wie wil kan contact opnemen met de studiegroep via mail.

De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen heeft gekeken naar voorbeelden van grote opgaven waaraan overheden samenwerken: energietransitie, woningnood en geestelijke gezondheidszorg. We zien dat er aan die vraagstukken door iedereen hard wordt gewerkt, maar dat de resultaten beter kunnen. Op basis daarvan trekken we twee hoofdconclusies. De eerste is dat voor betere samenwerking aan opgaven maatwerk nodig is: partijen die samenwerken moeten een samenwerking bouwen die past bij het vraagstuk waar zij voor staan. Daarbij moeten ze het eens worden over bijvoorbeeld gezamenlijke doelen, rolverdeling en de financiële instrumenten die ze inzetten.

De tweede conclusie van de studiegroep is dat het nu niet altijd goed lukt om de samenwerking op deze manier vorm te geven, omdat de gereedschapskist van overheden niet gevarieerd genoeg is. De bestaande structuren, werkwijzen en instrumenten die overheden in kunnen zetten in hun samenwerking, zijn soms te beperkt om effectief als één overheid grote opgaven aan te pakken.

Overheden moeten in hun samenwerking dus geregeld terugvallen op een set aan instrumenten en structuren die niet aansluiten op de situatie waarin zij echt sámen verantwoordelijk zijn. Hierdoor schieten ze geregeld in oude reflexen en patronen, die de samenwerking er niet makkelijker op maken. Er ontstaat dan bijvoorbeeld gedoe over geld, of partijen werken langs elkaar heen.

De studiegroep wil tot de zomer verder nadenken en in gesprek gaan over het uitbreiden van het bestuurlijke en financiële ‘repertoire’ van overheden. Daarbij moet er volgens de studiegroep in elk geval aandacht zijn voor vijf perspectieven, die inspelen op knelpunten die we in de praktijk tegen zijn gekomen. We denken dat er voor betere interbestuurlijke samenwerking in elk geval aandacht moet zijn voor de volgende vijf zaken:

  1. Gezamenlijk en richtinggevend visie en doelen formuleren
  2. Tijdig alle relevante partijen aan tafel
  3. Regie organiseren – de handelingsverlegenheid doorbreken en de binding versterken
  4. De instrumentenkoffer uitbreiden
  5. Innovaties in de financiële verhoudingen

De studiegroep stelt voor om beter als één overheid te werken aan grote opgaven. Dat werken als één overheid is op zich niet nieuw. Wel is deze manier van werken in een stroomversnelling gekomen.

De casussen, maar ook het Interbestuurlijk Programma laat zien dat het werken als een overheid meer vraagt dan (vaak onder politiek aangestuurde) tijdsdruk om tot een set van afspraken komen. En het vraagt ook dat de betrokken overheden helderheid hebben over hun rol. Is voor een bepaalde taak de gemeente bijvoorbeeld vooral uitvoerder van rijksbeleid, of mag zij er zelf ook wat van vinden?

We denken nu aan de volgende oplossingsrichtingen. We gaan daar overigens graag over met u in gesprek. De uitvoeringskracht kan bijvoorbeeld versterkt worden door:

  • Gezamenlijk voorwerk, zodat het vertrekpunt en de consequenties (het ‘wat’) voor alle betrokken partijen duidelijk zijn;
  • Zorg voor regie en een goede rolverdeling (afspraken) die passen bij de partijen; 
  • De juiste spelers betrokken zijn; en
  • Er passende instrumenten (waaronder geld) zijn en of deze goed worden ingezet.

Deze aanpak versterkt een gezamenlijk verantwoordelijkheid, niet alleen eentje die zo wordt gevoeld maar ook werkelijk zo is.

De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen brengt een advies uit aan een volgend Kabinet. Zij is hierin niet alleen. Andere adviezen zijn afkomstig van de Studiegroep Begrotingsruimte en de werkgroepen van de Brede Maatschappelijke Heroverweging (BMH).

De BMH-werkgroepen zijn ingesteld op verzoek van de Tweede Kamer (motie Sneller). In die rapporten is ingegaan wat de gevolgen zouden zijn van 20% meer of minder rijksbudget voor de resultaten op de thema’s. De 16 werkgroepen van de Brede Maatschappelijke Heroverweging (BMH) leveren in april 2020 hun adviezen op.

Naast de BMH-rapporten komt ook de Studiegroep Begrotingsruimte met bevindingen voor het Parlement.

De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen bouwt verder op de vorige Studiegroep Openbaar Bestuur. Deze studiegroep bracht het advies ‘Maak verschil’ uit en dat was vooral gericht op regionale economische opgaven. Nu is het onderwerp breder: als één samenwerkende overheid te opereren. De studiegroep heeft overigens de resultaten van de andere studiegroep en de BMH-werkgroepen meegenomen, waar dit relevant is voor de interbestuurlijke samenwerking.

De invulling van de regiefunctie verschilt per onderwerp. De studiegroep ziet dat in complexe opgaven zoals de energietransitie en de ambulantisering van de geestelijke gezondheidszorg die werkende weg worden opgepakt. Het ontbreekt aan duidelijke afspraken over de regie op zowel de inhoud als het proces. Dat leidt ertoe dat de deelnemende partijen (overheden, maar ook andere partijen) handelen naar eigen beste inzichten. Ook ziet de studiegroep dat het ontbreken van een duidelijke regie kan leiden tot een terughoudende opstelling van partijen, iets wat ‘handelingsverlegenheid’ is genoemd.

Verschillende thema’s hebben een ruimtelijke component, zoals de woningbouwopgave of het opwekken van wind- en zonne-energie. Hier ontbreekt aan regie op hoe we Nederland als geheel willen inrichten. De omgevingsvisies van Rijk en provincies laten te veel keuzes open.

Vaak zien we dat het rijk de rol van regisseur opneemt, maar zelf ook deelnemende partij is. En dat het ontbreekt aan een mogelijkheid om een appèl te doen op een ‘onafhankelijke’ arbiter als partijen het niet eens worden. De studiegroep stelt voor om die verschillende rollen uit elkaar te trekken en een duidelijke ‘regisseur’ aan te wijzen. Dat maakt het samenwerken gelijkwaardiger, effectiever en met grotere maatschappelijke impact.

Geld speelt altijd een rol en discussies over geld zullen er altijd blijven. Er zijn echter ook onderdelen in het huidige financiële stelsel en het gebruik ervan, die maken dat er sneller problemen optreden. Zo is er een inherente spanning tussen het feit dat gemeenten en provincies het grootste gedeelte van het geld dat zij krijgen vrij mogen besteden maar dat er tegelijkertijd landelijk specifieke wetten of akkoorden zijn, die deze vrijheid beperken. Valt in die gevallen nog te spreken over vrije besteding? De studiegroep roept partijen op om kritisch te kijken of het type financiering in alle gevallen nog passend is en wat er nodig is om financiële risico’s af te dekken. Ten tweede mist er op dit moment nog een goede mogelijkheid om gemeenten, provincies en waterschappen goed in staat te stellen om te kunnen investeren in de grote maatschappelijke opgaven, alleen of gezamenlijk. De studiegroep doet aanbevelingen voor verbeteringen, zowel binnen de bestaande structuren als daarbuiten om de financiering van gezamenlijke grote opgaven mogelijk te maken en zoekt aansluiting bij lopende trajecten hierop. 

Het rapport van de studiegroep is geen klaagzang. Er zijn ook goede voorbeelden die meer navolging verdienen. Bijvoorbeeld het programma Ruimte voor de Rivier. Daarin ziet de studiegroep een mooi pakket van maatregelen waarin de betrokken overheden zelf keuzevrijheid hebben binnen de overall doelen van bescherming tegen overstroming en verbetering van natuurwaarden. In het verlegde hiervan is het Deltaprogramma een aansprekend voorbeeld, waarin Nederland anticipeert op een veranderend klimaat. Sterk in het wettelijk vastgelegde Deltaprogramma is de onafhankelijke regisseur (Deltacommissaris), en een uitvoeringsorganisatie waaraan alle overheden deelnemen en een Deltafonds.

Het begint met betrokkenheid bij de opgave. Je doet mee of niet. En als je meedoet, dan vraagt het in alle omstandigheden commitment, ambitie en lef. Vervolgens komt het aan op de gezamenlijke visie en richting. Daarvoor is gezamenlijk opgebouwde en voor ieder toegankelijke kennis nodig. Als het gaat om de afspraken (de overeenkomst, het arrangement) dan is het belangrijk om de rollen en regie goed te benoemen. Dit naast uiteraard de budgetten en instrumenten. Op al deze onderdelen heeft de studiegroep aanbevelingen geformuleerd.

Er is een grote bereidwilligheid bij de overheden om de handschoen op te pakken. Dat vraagt de samenleving ook van de overheid. De studiegroep vertrouwt erop dat de adviezen helpen in het beter vormgeven van toekomstige interbestuurlijke arrangementen.

Het mailadres van de studiegroep is StudiegroepIFV@minbzk.nl. De voortgang van de studiegroep is te volgen op de website Overheid van Nu. Via dit discussieplatform kunt u uw ideeën en suggesties kwijt kunt en ook op bijdragen van anderen kunt reageren.

Op weg naar het rapport gaat de studiegroep met verschillende geïnteresseerden vanuit verschillende disciplines in gesprek om de discussie op gang te brengen en tot concrete oplossingen te komen. Afhankelijk van die discussie vormt zich het eindrapport en ook het vervolg. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de studiegroep (mede) een nationaal programma vorm gaat geven voor een (onderdeel van) één van de grote maatschappelijke opgaven. Het doel van dat programma is dan tweeledig: als overheden gezamenlijk die opgave aanpakken en ook een manier van samenwerken te ontwikkelen dat een voorbeeld voor anderen kan zijn.

Cookie-instellingen